集体土地征收行政行为可诉性的简要分析
浏览30次 时间 : 2026-01-05 来源： 兆广律师事务所
引言
土地征收，既涉及广大人民群众的切身利益，又包含错综复杂的利益关系。本文基于对相关法律法规、政策文件及司法案例的梳理，对集体土地征收过程中可诉性具有争议的两个行政行为进行分析，以期为实务工作者提供一定参考。
一、集体土地征收流程
土地征收指国家为公共利益需要，依法将农民集体所有的土地征收为国有并给予补偿。 征收的目的是公共利益需要，其法律后果是导致土地所有权性质发生改变，由集体所有转变为国家所有。 土地征收的流程主要可以分为前期工作阶段、报批阶段和实施阶段和强制执行四个阶段。第一，土地征收的前期工作阶段主要包括征地预公告、土地现状调查、社会风险评估、拟定征地补偿安置方案、听证、签订征收补偿协议等程序；第二，土地征收的报批阶段主要包括提出征收土地申请、组卷报批、有权机关批准征收等程序；第三，土地征收实施阶段包括征地公告、作出征地补偿安置决定、清表拆迁等程序；最后，是土地征收的强制执行阶段。
二、集体土地征收行政行为的可诉性
从上述征地流程可知，集体土地征收行为是包含预公告、征收批复、征地公告、补偿安置、清表等多个相对独立的行政行为构成，且实施前述各个行政行为的行政机关也不尽相同。因此，对集体土地征收行为不服提起诉讼的，应当明确所诉行政行为具体指向前述哪一个，否则笼统的起诉征地行为违法，将导致诉讼请求不明确而被驳回。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”根据上述规定，集体土地征收行政行为中，集体土地征收决定、补偿/安置决定、征收补偿协议都是明确可诉的征收行为，除此以外，其他征收行为，可依据《行政诉讼法》第十三条，以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称“《解释》”）第一条和第二条规定将不属于行政诉讼受案范围的行为予以排除。根据前述规定，笔者对选取了以下两个可诉性具有争议的征地行为进行分析。 （一）规定了征地安置补偿标准、工作安排等内容的征地补偿办法/方案是否可诉？ 1.地方政府或征收部门制定、发布的具有普遍约束力的征地补偿方案/办法不可诉，但可在对具体征收行政行为起诉时一并请求对所依据的前述方案/办法进行审查。 案例一：（2020）最高法行申1415号 法院认为，再审申请人温某1、温某2在起诉状中明确其诉讼请求为撤销被申请人某区政府批准同意《征收补偿安置方案》的行为和被申请人某市政府作出的赣市府复字[2018]73号《行政复议决定》。再审申请人主张二审法院对其诉请的批准行为未予审查，但该批准行为的实体内容或载体即表现为《征收补偿安置方案》，二审法院基于《征收补偿安置方案》的内容对其诉讼请求予以审查，并无不当。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，市、县人民政府批准征地补偿安置方案的行为，是相关征收部门对被征收人进行补偿安置的依据，该行为所产生的法律效果涉及人数众多的不特定对象，其行为载体《征收补偿安置方案》具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，不属于行政诉讼受案范围。对于此类影响行政相对人权益的规范性文件，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条已明确救济途径和方式，即在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。经查，再审申请人已经针对某区政府作出的房屋拆迁补偿安置决定另行提起了诉讼，二审法院向其释明可以在补偿安置决定之诉中请求对涉案《征收补偿安置方案》一并进行合法性审查，且指引了针对“补偿标准”部分内容另行寻求救济的方式和途径。据此，二审裁定认定再审申请人直接针对《征收补偿安置方案》提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围，一并裁定驳回其对原行政行为和复议决定的起诉，并无不当。综上，温某1、温某2的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。法院裁定驳回再审申请人温长春、温圣积的再审申请。
案例分析： 根据《行政诉讼法》第十三条以及《解释》第二条规定，对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼不属于人民法院的受理范围。地方政府针对辖区内集体土地征收事宜制定或发布的规范文件对辖区内的集体土地征收具有普遍约束力，应不属行政诉讼受案范围，但根据《解释》第一百四十五条规定，公民、法人或者其他组织在对某一具体征地行政行为提起诉讼时可一并请求对所依据的征地规范性文件进行审查。本案中，温某1、温某2直接针对《征收补偿安置方案》提起的诉讼，法院认为该《征收补偿安置办法》所产生的法律效果涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，不属于行政诉讼受案范围，且该二人已经针对某区政府作出的房屋拆迁补偿安置决定另行提起了诉讼，二审法院也向其释明可以在补偿安置决定之诉中请求对涉案《征收补偿安置方案》一并进行合法性审查，故最高院驳回了其再审申请。 2.对被征收人权利义务不产生实际性影响的征地补偿安置方案/办法不可诉。 案例二：（2021）粤行终1757号案 法院认为，本案争议焦点是上诉人李某提出撤销土地房屋征收补偿安置方案批准及行政复议的诉求是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十一条规定："征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。"本案中，上诉人李某向某市人民政府申请复议，请求撤销某区政府批准作出的《某区第一期村庄整体搬迁土地和房屋征收补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）。虽然涉案《集体土地建设用地使用证》所涉房屋位于某区第一期村庄整体搬迁范围，但该地块尚未取得征地批复，目前仍处于征地报批前的协商阶段，《补偿安置方案》系便于征地实施单位与同意按照该方案补偿的被征收人协商订立补偿协议使用。该《补偿安置方案》亦明确，若被征收人不同意按该补偿标准实施补偿的，可由镇（街）与被征收人协商共同委托有资质的评估机构进行评估来确定补偿。且依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》的上述规定，对于未能达成征地补偿安置协议的，征地机关后续应作出征地补偿安置决定，被征收人的相关补偿安置权益可以通过对该决定申请复议或提起诉讼的方式予以救济。可见，《补偿安置方案》并不会直接设定被征收人最终的权利义务，属于过程性行为，现某市人民政府复议维持该方案，亦未增设上诉人李某的相关权利义务，依法不属于行政诉讼受案范围。原审法院裁定驳回上诉人的本案起诉正确，法院依法予以维持。上诉人上诉主张《补偿安置方案》确定了房屋征收补偿面积认定方式、补偿基准、安置指标标准等具体补偿标准，其房屋也要按照该方案的标准进行补偿，《补偿安置方案》对其权利义务产生实际影响，符合起诉条件等，理据不足，法院不予采纳。被上诉人答辩主张某区政府系为开展征地报批前期协商工作而批准《补偿安置方案》，该行为对被征收人不具有强制性，一审裁定正确，法院予以采纳。法院裁定，驳回上诉，维持原裁定。 案例分析： 从上述案例可知，在土地征收过程中，征收部门为便于实施部门开展征收前期协商工作而制定的征收补偿办法/方案，若该办法/方案确定的集体土地及地上房屋、附着物、青苗等补偿安置标准仅为参考适用，并不具有强制性，并不减损当事人的权利或增设其义务，对当事人的权利义务不产生实际影响，该征地补偿方案不可诉。本案中，某区第一期村庄整体搬迁范围尚未经征地批复被依法征收，涉案征收补偿安置方案中集体土地上房屋征收补偿安置标准系某区政府为便于各镇、街开展征地报批前期协商工作所确定。根据该方案第十二条的规定，如果被征收人不同意按照该补偿标准实施补偿，可由镇、街与被征收人协商共同委托有资质的评估机构进行评估，并按评估基准日的房屋市场价值进行补偿。故涉案征收补偿安置方案中确定的集体土地上房屋征收补偿安置标准仅为参考适用，并不具有强制性，并未减损李某的权利或者增设其义务，对李某的权利义务不产生实际影响。故本案李某对征地方案提起的诉请被法院依法驳回。 3.针对特定项目征收补偿安置制定的，对特定公民、法人和其他组织作出的影响其权利义务的征地补偿安置方案/办法具有可诉性。 案例三：（2014）穗中法行初字第74号 法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，被诉的某项目房屋征收拆迁补偿安置办法系针对该项目房屋进行征收拆迁补偿安置而制定，该办法属于对特定公民、法人和其他组织作出的影响其权利义务的具体行政行为，现原告认为该办法相应条款侵犯其合法权益，根据上述法律的规定，其有权提起本案诉讼。被告认为该办法并非具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围主张不能成立。 《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十条规定：“国家保障妇女享有与男子平等的财产权利。”第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法>办法》第二十四条第一款规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”根据上述法律法规规定，确认具有农村集体经济组织成员身份的标准为“户口+义务”原则。本案中……被诉办法第三章第八条第1点将安置对象之一确定为“户口在拆迁范围内，有合法房屋或有合法宅基地，定在拆迁范围内集体经济组织享有权利和承担义务的常驻人员”，即在拆迁范围内的农村集体经济组织成员之外另增设“常住”作为确认是否为安置对象的限制性条件，明显与上述法律法规规定相抵触，依法应于撤销。同时上述办法第三章第九条第2点排除女孩分户安置的内容，未能保障妇女在该项目土地征收和房屋拆迁补偿安置中享有与男子平等的权利，与上述法律法规的规定相抵触，属于适用法律法规错误，应于撤销。…… 案例分析： 由上述案例可知，针对特定项目征收补偿安置指制定的，对特定公民、法人和其他组织作出的影响其权利义务的征地补偿安置方案/办法具有可诉性，当事人认为相关补偿方案/办法对其合法权益造成损害可依法提起诉讼。但同时也应注意，在对此类可诉的征地补偿方案/办法提起诉讼时需要明确侵权的具体条款，否则也可能会因诉讼请求不明而被驳回。上述案例中，被诉的《某某房屋征收拆迁补偿安置办法》第三章第八条第1点将安置对象之一确定为"户口在拆迁范围内，有合法房屋或有合法宅基地，并在拆迁范围内农村集体经济组织享有权利和承担义务的常住人员”，即在拆迁范围内的农村集体经济组织成员之外另增设“常住”作为确认是否为安置对象的限制性条件，第三章第九条第2点排除女孩分户安置的内容，未能保障妇女在广州教育城土地征收和房屋拆迁补偿安置中所享有的与男子平等的权利，明显与《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十条、第三十二条、《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条第一款的规定相抵触，适用法律法规错误，依法应予撤销。原告认为该办法第三章第八条第1点及第九条第2点内容违法的意见，法院予以采纳，因上述规定具有可撤销内容，法院予以撤销。 （二）征地预公告是否可诉？ 征地预公告一般是指市县人民政府在作出征地批复前，为保障征地工作顺利进行，以通知的方式向拟进行土地征收的村集体经济组织和村民发布征地及征地补偿安置方式意向，并禁止在拟征地范围内新建房屋及种植果树、农作物等。《土地管理法实施条例》第二十六条规定：“征收土地预公告应当包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等内容。征收土地预公告应当采用有利于社会公众知晓的方式，在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布，预公告时间不少于十个工作日。自征收土地预公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征收范围内抢栽抢建；违反规定抢栽抢建的，对抢栽抢建部分不予补偿。” 对于征地预公告是否可诉，司法实践中存在争议。一种观点认为征地预公告仅具备告知性质，是不可诉的。另一种观点则认为若征地预公告中存在为相对人创设了新的权利义务的具体内容，那么征地预公告也是可诉的。 案例四：（2021）最高法行申1804号 法院认为，被征收人以征地公告内容与征批复中征地的范围、用途、面积、补偿标准等内容不一致为由提起诉讼，属于法院受案范围，但本案中通告内容与批准内容一致，通告属于程序性公示的告知行为，不实际影响相对人的权利义务，因而不具有可诉性。 案例五：（2019）最高法行再34号 法院认为，案件拆迁通告在规定拆迁范围的同时，要求在拆迁范围内停止一切生产经营活动，并在规定的期限内搬迁拆迁现场，改造批复迟于拆迁通告，且拆迁通告内容不完全包含在改造批复中。法院认为很难证明拆迁通告只是针对改造批准的广告，而且也很难证明这一通告只是程序性的告知行为。由于案涉拆迁通告对村民的权利义务产生了实际的影响，因而具有可诉性。 从上述判例可以看出，征地预定公告通常属于通知、告知文件，因不是最终性文件而不能提起诉讼，但不可否认，有些通知、告知书在具备程序性告知外观的同时，又实质上对相对人设定了义务。在这种情况下，笔者建议判断征地预公告或拆迁通告等是否可诉的实质标准为公告的内容是否对相对人的权利义务产生实质性影响，在没有实际影响的情况下，即没有诉讼利益，那么征地预公告就是不可诉的，反之，即可诉。
结语
综上，鉴于集体土地征收行政行为过程繁复，且涉及农村集体经济组织及农民的切身利益，也关系到与集体土地相关的利害关系人的合法权益，笔者通过以上对集体土地征收行为可诉性进行分析，以求保障公民、法人或其他组织在集体土地征收过程中的合法权益，精准确定救济途径，避免当事人在维权路上走弯路，亦期可供行政机关依法实施集体土地征收行为参考。
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